1. Introducción
En Derecho Internacional de los Derechos Humanos una red de tratados y convenciones establecen los derechos que deben ser respetados por los Estados para con sus ciudadanos y toda persona que se encuentre en su territorio y bajo su jurisdicción.
Compromisos universales y regionales imponen a todo Estado la obligación de cumplir con las obligaciones asumidas a partir de la ratificación de un tratado; esto es, la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos previstos en ese tratado; la prohibición de invocar disposiciones de Derecho interno que impidan el cumplimiento de tales obligaciones; y, la obligación de reparar en caso de incumplimiento, obligaciones que surgen de los propios tratados ratificados y de los compromisos asumidos y, en algunos casos, de la costumbre internacional y los principios generales de Derecho.
La responsabilidad estatal está prevista en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados que en su artículo 26 establece:
"Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe".
Y en su artículo 27, la misma Convención de Viena dispone:
"Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (...)".
Es un principio general que los Estados se obligan a respetar a los individuos los derechos que se encuentren previstos en aquellos tratados que sean ratificados por esos mismos Estados. Sostiene el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) en su art. 2.1:
"Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto (...)".
En su art. 2.2., el PIDCP prevé:
"Cada Estado parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter".
Ello a nivel universal, pero también a nivel regional las obligaciones son claras. En el ámbito regional americano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) establece en su art. 1:
"Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidas en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción (...)".
Y en su art. 2, la CADH agrega:
"Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivas tales derechos y libertades".
Por tanto son obligaciones básicas de los Estados: la obligación de respetar los derechos contenidos en los tratados de los cuales el Estado es parte, y la obligación de garantizar tales derechos y a tal fin adoptar las disposiciones de Derecho interno que fueran necesarias. En caso de incumplimiento, el Estado tiene responsabilidad internacional.
2. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre obligaciones de los Estados
La Corte IDH ha confirmado las obligaciones de los Estados en el ámbito internacional y su responsabilidad en reiterados pronunciamientos.
2.a. Obligación de los Estados de respetar los derechos previstos en la CADH
La Corte IDH se ha expedido ya en su primer pronunciamiento en 1988 sobre el art. 1.1. de la CADH y la obligación de los Estados de respetar los derechos humanos previstos en la Convención que de él deriva. Así, en el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras[1] la Corte IDH dijo:
162. Este artículo contiene la obligación contraída por los Estados Partes en relación con cada uno de los derechos protegidos, de tal manera que toda pretensión de que se ha lesionado alguno de esos derechos, implica necesariamente la de que se ha infringido también el artículo 1.1 de la Convención.
163. (...) Dicho precepto constituye el fundamento genérico de la protección de los derechos reconocidos por la Convención y porque sería aplicable, de todos modos, en virtud de un principio general de Derecho, iura novit curia, del cual se ha valido reiteradamente la jurisprudencia internacional en el sentido de que el juzgador posee la facultad e inclusive el deber de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente ("Lotus", Judgment No. 9, 1927, P.C.I.J., Series A, No. 10, pág. 31 y Eur. Court H.R., Handyside Case, Judgment of 7 December 1976, Series A No. 24, párr. 41).
164. El artículo 1.1 es fundamental para determinar si una violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuida a un Estado Parte. En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados Partes los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención.
165. La primera obligación asumida por los Estados Partes, en los términos del citado artículo, es la de "respetar los derechos y libertades" reconocidos en la Convención. El ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado. Como ya lo ha dicho la Corte en otra ocasión,
... la protección a los derechos humanos, en especial a los derechos civiles y políticos recogidos en la Convención, parte de la afirmación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana que no pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público. Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en los que sólo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección de los derechos humanos, está necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal (La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 21).
2.b. Obligación de los Estados de garantizar los derechos previstos en la CADH: deber de prevenir, investigar y sancionar
En el mismo caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras[2], la Corte IDH ratificó y explicó los alcances de la obligación de los Estados de garantizar los derechos previstos en la CADH a fin de dar cumplimiento con las obligaciones asumidas al ratificar un tratado internacional. En lo principal, la Corte estipula la obligación tripartita de prevenir, investigar y sancionar toda violación de derechos humanos que este concepto comprende, además de la obligación básica de mantener un orden normativo interno que dé marco a aquellas obligaciones. Ha dicho:
166. La segunda obligación de los Estados Partes es la de "garantizar" el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el establecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos.
167. La obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comparta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
En este mismo fallo, explica primero la Corte IDH que estas obligaciones recaen sobre el Estado cuando se da la violación de los derechos humanos de un particular a través de cualquier forma de ejercicio de poder por parte del Estado. Así:
169. Conforme al artículo 1.1 es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. En tal sentido, en toda circunstancia en la cual un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público lesione indebidamente uno de tales derechos, se está ante un supuesto de inobservancia del deber de respeto consagrado en ese artículo.
170. Esa conclusión es independiente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto que es un principio de Derecho internacional que el Estado responde por los actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las omisiones de los mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del derecho interno.
Agrega la Corte IDH que estas obligaciones del Estado aplican tanto en los casos en que la violación se dé por parte de un agente público o representante del Estado, como también en caso que provenga de un particular, ya que allí el Estado falló en evitar la violación en cuestión o actuó con negligencia al no prevenir, investigar o sancionar dicha violación. Dijo la Corte IDH en el mismo fallo:
172. Es, pues, claro que, en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la trasgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la Convención.
Siempre en el mismo caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras[3], estipula la Corte IDH el alcance de la obligación del Estado de prevenir, investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos. Dice:
174. El Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación.
175. El deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. No es posible hacer una enumeración detallada de esas medidas, que varían según el derecho de que se trate y según las condiciones propias de cada Estado Parte. Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado. Pero sí es obvio, en cambio, que el sometimiento de detenidos a cuerpos represivos oficiales que impunemente practiquen la tortura y el asesinato representa, por sí mismo, una infracción al deber de prevención de violaciones a los derechos a la integridad física y a la vida, aun en el supuesto de que una persona dada no haya sufrido torturas o no haya sido ultimada, o si esos hechos no pueden demostrarse en el caso concreto.
176. El Estado está, por otra parte, obligado a investigar toda situación en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por la Convención. Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción. Lo mismo es válido cuando se tolere que los particulares o grupos de ellos actúen libre o impunemente en menoscabo de los derechos humanos reconocidos en la Convención.
La Corte IDH aclara que la obligación del Estado de investigar, aunque se trata de una obligación de medios, debe ser cumplida seriamente. He aquí la obligación de tutela judicial efectiva, esto es, que no sólo el Estado garantice el derecho de acceso a la justicia en el sentido que la víctima de una violación de derechos humanos pueda contar con un medio a fin de recurrir a un juez para denunciar dicha violación, sino que es el Estado mismo el que debe investigar de modo activo, serio y eficaz, aunque sin asegurar un resultado, todo caso de violación de derechos protegidos por la CADH. Dijo la Corte en el mismo caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras[4]:
177. En ciertas circunstancias puede resultar difícil la investigación de hechos que atenten contra derechos de la persona. La de investigar es, como la de prevenir, una obligación de medio o comportamiento que no es incumplida por el solo hecho de que la investigación no produzca un resultado satisfactorio. Sin embargo, debe emprenderse con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa. Debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad. Esta apreciación es válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente atribuirse la violación, aun los particulares, pues, si sus hechos no son investigados con seriedad, resultarían, en cierto modo, auxiliados por el poder público, lo que comprometería la responsabilidad internacional del Estado.
El deber del Estado de investigar y sancionar fue también reconocido por la Corte IDH en los casos de los Hermanos Gómez Payiquiyarri vs. Perú, Sentencia de 8 de julio de 2004; Durand y Ugarte vs. Perú, Sentencia de Fondo de 16 de agosto de 2000; Paniagua Morales y Otros vs. Guatemala, Sentencia de Fondo de 8 de marzo de 1998; Castillo Páez vs. Perú, Sentencia de Fondo de 3 de noviembre de 1997; entre otros.
En el caso Bulacio vs. Argentina, Sentencia de 18 de septiembre de 2003, la Corte IDH estableció que tanto los familiares de las víctimas como la sociedad misma en su conjunto tienen derecho a conocer la verdad sobre lo ocurrido, y de allí rige la obligación del Estado de investigar y sancionar.
Asimismo, a fin de evitar la impunidad basada en obstáculos de Derecho interno, en casos de violaciones graves de derechos humanos, en el caso Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y Otros) vs. Perú, Sentencia de Fondo de 14 de marzo de 2001, la Corte IDH ha establecido que: "Son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables". De este modo, es claro que el Estado tiene la obligación de remover todos los obstáculos jurídicos que internamente impidan que él cumpla con su obligación de investigar y sancionar a los responsables de violaciones de derechos humanos, garantizando de esta manera los derechos de las víctimas de tales violaciones, respecto de las cuales mantiene obligaciones en sí.
La Corte IDH también ha aclarado en el caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de 2003, que son inadmisibles las dilaciones excesivas en los procesos que se siguen contra violadores de derechos humanos, y es obligación del juez del proceso encauzarlo de tal modo que se restrinja el uso desproporcionado de acciones que pueden tener efectos dilatorios, ya que los jueces, como rectores del proceso interno, deben dirigir el procedimiento sin sacrificar la justicia y el debido proceso legal en pro del formalismo y la impunidad.
2.c. Obligación de los Estados de reparar
Hasta aquí el Estado debe respetar los derechos humanos de las personas, esto es, no violarlos de modo directo, y además debe garantizarlos, es decir, prevenir, investigar y sancionar a los responsables de violaciones de derechos humanos, por parte de sus propios agentes o de particular. Ahora bien, también el Estado debe cumplir con su obligación de reparar a las víctimas de tales violaciones. Es un derecho de la víctima en sí y de sus familiares, e incluso de la sociedad en su conjunto en ciertas situaciones. Establece el art. 63.1 de la CADH:
"Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada".
De ser posible, la reparación del daño causado por la violación de derechos requiere la plena restitución, es decir, el restablecimiento de la situación anterior a la violación. De no ser ello posible, entonces la Corte IDH estipulará las medidas de reparación, entre ellas, la indemnización por los daños sufridos.
La reparación comprenderá diversos rubros: daño material, daño inmaterial, otras formas de reparación, costas y gastos. En el concepto de daño material quedan incluidos el lucro cesante[5] y el daño emergente[6]; y, en el concepto de daño inmaterial, ingresan todos los efectos distintos de lo patrimonial, como las aflicciones causadas a las víctimas y a sus familiares, o el menoscabo de valores. Para establecer el daño inmaterial, la Corte IDH determinará una suma de dinero que compense el daño, o la entrega de bienes o servicios apreciables en dinero, o bien ordenará la realización de actos u obras de repercusión públicos (Caso de los 19 Comerciantes vs. Colombia, Sentencia de 5 de julio de 2004).
Además, existen "otras formas de reparación", como la investigación y sanción de los responsables, la garantía de no repetición de los hechos lesivos, la adecuación normativa interna a la CADH, la obligación de efectuar una búsqueda seria de los restos mortales de las víctimas[7], la edificación de un monumento en memoria de las víctimas[8], un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional y de desagravio a los familiares de las víctimas, la publicación de las partes pertinentes de la sentencia[9], dar oficialmente el nombre de la víctima a alguna institución o edificio público[10], establecer programas de educación y asistencia[11], proporcionar un lugar para enterrar los restos de las víctimas[12], adoptar medidas de formación y capacitación de funcionarios públicos[13], adecuar las condiciones de los centros de detención a los estándares internacionales[14], entre otras formas.
2.d. Obligación de los Estados de adoptar medidas de Derecho interno
A fin de dar cumplimiento con las obligaciones de respetar y garantizar los derechos humanos previstos por la CADH, el Estado necesariamente debe contar con un orden normativo previo consistente con la propia Convención. En caso de no existir dicho orden normativo o no resultar suficiente o consistente con lo dispuesto por la CADH, el Estado deberá adoptar las medidas que resulten necesarias para cumplir con esta otra obligación. Esto implicará sancionar, derogar, reformar, o reglamentar leyes, así como procurar todas las medidas que resulten necesarias para cumplir con la obligación internacionalmente asumida.
En el caso Castillo Petruzzi y Otros vs. Perú, Sentencia de Fondo de 30 de mayo de 1999, la Corte IDH ha dicho:
205. Como la Corte ha sostenido, los Estados Partes en la Convención no pueden dictar medidas que violen los derechos y libertades reconocidos en ésta. La Corte ha establecido que una norma puede violar per se el artículo 2 de la Convención, independientemente de que haya sido aplicada en el caso concreto.
207. (...) El deber general del artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.
La obligación es doble. Una primera obligación consiste en suprimir las normas que entrañen una violación a las disposiciones de la CADH. La segunda obligación del Estado consiste en emitir las normas que sean necesarias para cumplir con las disposiciones de la CADH, para luego aplicarlas.
En el fallo Garrido y Baigorria vs. Argentina, Sentencia de Reparaciones y Costas de 27 de agosto de 1998, la Corte IDH dijo:
68. En el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha celebrado un convenio internacional, debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas. Esta norma aparece como válida universalmente y ha sido calificada por la jurisprudencia como un principio evidente (“principe allant de soi”; Echange des populations grecques et turques, avis consultatif, 1925, C.P.J.I., série B, no. 10, p. 20). En este orden de ideas, la Convención Americana establece la obligación de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados.
Además, la Corte IDH aclaró en este mismo caso que las medidas no deben ser formales o simbólicas sino efectivas, y de efectivo cumplimiento. Dijo:
69. Esta obligación del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas. Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convención sea realmente cumplido en su orden jurídico interno. Y esas medidas son efectivas cuando la comunidad, en general, adapta su conducta a la normativa de la Convención y, en el caso de que así no sea, cuando se aplican efectivamente las sanciones previstas en ella.
70. La efectividad de las normas es de fundamental importancia en un orden jurídico y puede ocurrir que la falta de efectividad de una disposición afecte su existencia como norma jurídica (...).
Rige en este tema la OC-14/94 de la Corte IDH, de 9 de diciembre de 1994, "RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL POR EXPEDICIÓN Y APLICACIÓN DE LEYES VIOLATORIAS DE LA CONVENCIÓN (ARTS. 1 Y 2 CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS)". Allí, a la pregunta de la Comisión IDH sobre los efectos de una ley interna que resulte violatoria per se de las disposiciones de la CADH, en lo principal la Corte estableció:
32. Implícitamente, esta pregunta viene a referirse a la interpretación de los artículos 1 y 2 de la Convención que establecen el compromiso de los Estados de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sometida a su jurisdicción y a adoptar, en su caso, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
33. Naturalmente, si se ha contraído la obligación de adoptar las medidas aludidas, con mayor razón lo está la de no adoptar aquellas que contradigan el objeto y fin de la Convención. Estas últimas serían las “leyes” a que se refiere la pregunta planteada por la Comisión.
36. Es indudable que, como se dijo, la obligación de dictar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en la Convención, comprende la de no dictarlas cuando ellas conduzcan a violar esos derechos y libertades.
37. Ya en una ocasión anterior esta Corte ha dicho:
Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y, específicamente, la Convención. En este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención [Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993. Serie A No. 13, párr. 26].
38. Para el caso de que un Estado emitiere una ley contraria a la Convención, esta Corte ha dicho
[q]ue la Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella [. . .] (Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, supra 37, parte resolutiva 1).
39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado por cualquier medio a su conocimiento, haya sido o no aplicada en un caso concreto. Esta calificación y recomendación pueden ser hechas por la Comisión directamente al Estado (art. 41.b) o en los informes a que se refieren los artículos 49 y 50 de la Convención.
40. Otro es el tratamiento que el mismo problema tendría ante la Corte. En efecto, en ejercicio de su competencia consultiva y en aplicación del artículo 64.2, la Corte puede referirse a la eventual violación de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos por una norma interna o meramente a la compatibilidad entre esos instrumentos. Pero, en cambio, si se trata de su jurisdicción contenciosa, el análisis hay que hacerlo de otra manera.
41. Es conveniente señalar, en primer lugar, que una ley que entra en vigor no necesariamente afecta la esfera jurídica de personas determinadas. Puede suceder que esté sujeta a actos normativos posteriores, al cumplimiento de ciertas condiciones o, llanamente, a su aplicación por funcionarios del Estado, antes de afectar esa esfera. O puede ser que, en cambio, las personas sujetas a jurisdicción de la norma se afecten por la sola vigencia de la misma. A estas últimas normas y a falta de mejor denominación, la Corte las llamará “leyes de aplicación inmediata” en el curso de esta opinión.
42. En el caso de que la ley no sea de aplicación inmediata y no haya sido aún aplicada a un caso concreto, la Comisión no puede comparecer ante la Corte para someter un caso contra el Estado con base en la sola emisión de la ley. La ley que no es de aplicación inmediata es mera facultad dada a las autoridades para tomar medidas de acuerdo con ella. No representa, per se, violación de los derechos humanos.
43. En el caso de las leyes de aplicación inmediata, tal como han sido definidas anteriormente, la violación de los derechos humanos, individual o colectiva, se produce por el solo hecho de su expedición. Así una norma que despojara de algunos de sus derechos a una parte de la población, en razón, por ejemplo, de su raza, automáticamente lesiona a todos los individuos de esa raza.
44. Cuando se trate de aquellas normas que solamente violan los derechos humanos cuando se aplican, para evitar que tales violaciones se consumen, la Convención contempla los mecanismos de las medidas provisionales (art. 63.2 de la Convención, art. 29 del Reglamento de la Comisión).
50. La Corte concluye que la promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado al ratificar o adherir a la Convención constituye una violación de ésta y que, en el evento de que esa violación afecte derechos y libertades protegidos respecto de individuos determinados, genera responsabilidad internacional para el Estado.
En caso que la ley interna incompatible con la CADH sea aplicada por parte de un agente del Estado, también rige el principio de responsabilidad internacional del Estado:
57. La Corte concluye que el cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley manifiestamente violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado. En caso de que el acto de cumplimiento constituya un crimen internacional, genera también la responsabilidad internacional de los agentes o funcionarios que lo ejecutaron.
3. Control de las obligaciones asumidas por los Estados[15]
El Estado debe cumplir con las obligaciones asumidas internacionalmente al firmar y ratificar tratados y aquéllas que derivan de la costumbre internacional y los principios generales del Derecho. Ahora bien, ¿qué sucede cuando el Estado incumple tales obligaciones?
Los tratados donde están estipuladas tales obligaciones prevén órganos de control y le otorgan facultades y sistemas de contralor e investigación.
Por ejemplo, en el ámbito universal, el Comité de Derechos Humanos[16], creado por el PIDCP, trabaja mediante tres sistemas: el sistema de informes (art. 40, PIDCP); el sistema de comunicaciones individuales (Protocolo Facultativo 1966); y el sistema de comunicaciones interestatales (art. 41, PIDCP). Se expide mediante “comentarios” u “observaciones generales”[17] que deberán ser cumplidas por los Estados.
Por otra parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[18] supervisa el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). A través de tres sistemas de informes se procura investigar las violaciones de los derechos humanos contenidos en este Pacto: el sistema de informes (art. 16 a 22, PIDESC); el sistema de comunicaciones individuales (Protocolo Facultativo 2008); y el sistema de comunicaciones interestatales (Protocolo Facultativo 2008).
El Comité trabaja con un procedimiento de investigación de violaciones graves o sistemáticas, y también emite “Observaciones generales”.
Estos dos comités son generales, tratan varios derechos humanos y observan la responsabilidad del Estado en caso de incumplimiento de obligaciones asumidas. A su vez, existen los comités especiales[19] bajo la órbita de control de la Asamblea General de Naciones Unidas. Aquí aparecen los comités establecidos por las convenciones específicas -cuyo trabajo en la protección de los derechos humanos es clave- como el Comité contra la tortura; el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer; el Comité para la eliminación de la discriminación racial; el Comité de los derechos del niño; el Comité sobre los trabajadores migratorios; el Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad, y el Comité contra la desaparición forzada[20]. Cada comité trabaja con sistemas propios de informes y comunicaciones.
Además del sistema de comités de Naciones Unidas, generales y especiales, existen otros organismos que controlan y hacen recomendaciones en casos de violaciones de derechos humanos, tales como agencias especializadas, el Consejo de Derechos Humanos, el Alto Comisionado de Naciones Unidas de los Derechos Humanos, entre otros.
En el ámbito regional, los principales órganos de control están previstos en la CADH. Son la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Primero existen mecanismos de audiencias, informes e investigaciones respecto de diversas situaciones de violaciones de derechos humanos que puedan darse en los Estados miembros de la OEA. Pero luego existe el sistema de comunicaciones individuales. La denuncia ante la Comisión IDH genera una investigación que puede resultar en la determinación de responsabilidad del Estado en el caso concreto (“Informe Preliminar”). De allí surgen recomendaciones que el Estado procurará cumplir. En caso de no cumplir el Estado con las recomendaciones de la Comisión, se habilita la vía para proceder a someter el caso ante la jurisdicción de la Corte IDH. Y allí, luego del proceso respectivo, la Corte declarará la responsabilidad del Estado y dispondrá medidas a cumplir.
El punto es en qué consisten tales medidas y cuál es el alcance de la obligación del Estado de responder debidamente y cumplir con tales medidas. La Corte IDH debe garantizar que las personas gocen de sus derechos humanos, como establece el art. 63 de la CADH ut supra citado.
Y en tal sentido la Corte IDH ha impuesto la obligación de los Estados de acatar sus fallos. Esto surge de la propia CADH, en su art. 68.1:
“Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes (…)”.
Por tanto, como ha dicho la propia Corte IDH, los Estados deben procurar cumplir con las recomendaciones de la Comisión IDH (porque son “recomendaciones”, justamente, en el sentido literal del término, y no obligaciones), pero deben cumplir con las sentencias de la Corte IDH, porque a ello se ha comprometido al ratificar la CADH que así lo impone[21].
Así, está claro que resultan de cumplimiento obligatorio las sentencias dictadas por la Corte IDH para el Estado afectado, esto es, si está alcanzado directamente por la resolución. Pero no estaba claro si resultaba obligatorio el cumplimiento de la sentencia para otros Estados si solo acceden al caso como miembro del sistema, sin estar alcanzados directamente por la resolución. Esto podría haber quedado resuelto en el caso Barrios Altos vs. Perú de 2001, ya citado. La resolución de dicho caso generó una Demanda de Interpretación que concluyó en la Sentencia de Interpretación de fecha 3 de septiembre de 2001. Allí la Comisión IDH consultó a la Corte IDH sobre el alcance de la sentencia y de sus contenidos, si lo resuelto aplicaba solo al caso Barrios Altos o era de “efectos generales”. La Corte IDH interpretó lo segundo.
4. Consecuencias del incumplimiento de obligaciones internacionales
El Estado que es denunciado ante la Corte IDH y es declarado responsable de la violación de alguna de las disposiciones de la CADH es sentenciado por la Corte IDH como tal, es decir, “como responsable” y a su vez la Corte IDH dispone medidas que el Estado debe cumplir, según dispone el art. 68 de la CADH. Algunas de tales medidas son de posible cumplimiento, y el Estado deberá cumplirlas, por tanto. Pero otras medidas pueden no ser de posible cumplimiento o pueden ser de difícil cumplimiento. Entra aquí en juego la interacción del Derecho internacional y el Derecho interno[22]. ¿Hasta dónde puede el Estado intervenir en el orden interno o modificar su Derecho interno para acatar lo dispuesto por el órgano de control particular de un tratado internacional que ha suscripto?
Esto ha sido resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en nuestro caso al día de hoy y, tras una larga evolución cambiante[23], se ha llegado a lo resuelto en el fallo Fontevecchia[24]. Pero más allá de lo que cada Estado disponga a nivel interno y cumpla finalmente o no cabalmente con lo dispuesto por el órgano de control internacional, el punto es qué consecuencias existen a nivel internacional frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones internacionales. La posible respuesta es: ninguna. Claro que existe la posibilidad de toma de medidas por parte de la Organización de los Estados Americanos, a nivel regional, o por parte de la Organización de las Naciones Unidas, a nivel universal, como podría ser la suspensión o la expulsión de la Organización respectiva, pero ello es remoto. Así, desde que las sentencias no son posibles de ejecutar en el caso concreto (salvo en su aspecto económico de reparación), quedaremos librados a la buena fe de los Estados, a su búsqueda de prestigio internacional y al mayor o menor reconocimiento de validez que tengan del sistema internacional/regional de protección de derechos humanos. No más.
[1] Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras, Sentencia de 29 de julio de 1988 (Fondo).
[2] Ídem.
[3] Ídem.
[4] Ídem.
[5] Incluye el salario que ganaba la víctima al momento de los hechos, el aumento del salario en el tiempo, el aumento del costo de vida, la inflación del país, etc. Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de 2003.
[6] Se refiere a los gastos en que incurriera la víctima y que tengan una relación de causalidad con los hechos, excluidos los gastos y costas legales que son cubiertos como un rubro aparte. Caso Ricardo Canese vs. Paraguay, Sentencia de 31 de agosto de 2004.
[7] Caso de los 19 Comerciantes vs. Colombia, Sentencia de 5 de julio de 2004.
[8] Ídem.
[9] Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú, Sentencia de 8 de julio de 2004.
[10] Ídem.
[11] Caso del Instituto de Reeducación de Menores vs. Paraguay, Sentencia de 2 de septiembre de 2004.
[12] Ídem.
[13] Caso Tibi vs. Ecuador, Sentencia de 7 de septiembre de 2004.
[14] Caso Lori Berenson Mejía vs. Perú, Sentencia de 25 de noviembre de 2004.
[15] Ver en detalle, BARBERO, Natalia, Protección Internacional de los Derechos Humanos, Tomo I, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, 2014, p. 31 y ss.
[16] Ver NOWAK, Manfred, Introducción al Régimen Internacional de los Derechos Humanos, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2009, p. 111 y ss.
[17] REMIRO BROTÓNS, Antonio, et al, Derecho Internacional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, p. 1193-1198.
[18] Resolución 1985/17. Ver NOWAK, ob. cit., p. 114 y ss.; GALVIS ORTIZ, Ligia, Comprensión de los Derechos Humanos, Una Visión para el Siglo XXI, Ediciones Aurora, Bogotá, 2008, p. 254-255.
[19] Ver NOWAK, ob. cit., p. 117 y ss.
[20] Ver GARCÍA SANZ, Nuria, y ACEBAL MONFORT, Luis, “Mecanismos para la Garantía de los Derechos Humanos en las Naciones Unidas”, en OLLÉ SESÉ, Manuel, ACEBAL MONFORT, Luis, y GARCÍA SANZ, Nuria (Coord.), Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Su Vigencia para los Estados y para los Ciudadanos, Anthropos, Madrid, 2009; SALADO OSUNA, Ana (Coord.), Los Derechos Humanos Aquí y Ahora, 60 años después de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Madrid, 2008, p. 126-130; REMIRO BROTÓNS, ob. cit., p. 1191; NOWAK, ob. cit., p. 111 y ss.; GALVIS ORTIZ, ob. cit., p. 252 y ss.
[21] Ver Corte IDH, casos Caballero Delgado y Santana c/ Colombia, 24-12-92, Genie Lacayo c/ Nicaragua, 27-1-97, entre otros. Comparar con el caso Loayza Tamayo c/ Perú 17-9-97.
[22] BARBERO, Protección…, ob. cit., p. 77 y ss.
[23] Ekmekdjian c/ Sofovich, CS, 7-7-92; Giroldi, CS, 7-4-95; Bramajo, CS, 12-9-96; Acosta, CS, 22-12-98; Felicetti, CS, 21-12-00; Espósito, CS, 23-12-04; Derecho, CS, 11-7-07 y 29-11-11.
[24] CS, 14-02-07. Fallos 324:2895. Ver también CSJN, Resolución 4015/17. Sobre análisis del Fallo Fontevecchia, ver BARBERO, Natalia, “La Injerencia del Derecho Internacional en el Derecho Interno, Comentario al Fallo Fontevecchia”, en DONNA, Edgardo A., Revista de Derecho Procesal Penal, 2017-1, La Víctima del Delitos, Aspectos Procesales Penales – I, p. 231 y ss.